導 言：由於歷史的原因，澳門基本法所確認的澳門特區範圍為澳門半島、�仔島和路環島。從自然地理的意義上來說，這三個島加起來的面積也不足三十平方公里。如此狹小的地理空間顯然會成為澳門特區發展過程中的一種制約。事實上，大家有目共睹：在澳門特區踏入回歸第十四個年頭的今天，空間不足已成為阻礙澳門發展的一大主要原因。因此，如何拓展生存空間自然成為了當下澳門社會最為關心的話題之一。對於這個問題，澳門人一直以來所持的解決思路主要有這樣三種：第一、更多的澳門居民、澳門企業自己走出澳門，到境外發展、投資；第二、通過填海擴展土地；第三、由國家劃內地地方行政區域內的土地給澳門，由澳門特區實施管轄。然而，事實是這樣的：這三種思路都沒能在根本上解決有關澳門特區擴大發展空間的問題。鑒於上述情況，即擴展生存空間的問題迫在眉睫，以及傳統解決思路的皆不理想，筆者決定通過寫作本文來探索一種澳門特區擴大發展空間的新模式。一、傳統思路無法解決的問題（一）特區政府走不出去的問題前述傳統思路一而言，我們知道在任何一個國家或地區中，只有那些有膽略、敢幹敢闖的人才可能會選擇走出自己生長的國度或地區，往異地發展，這類人在任何一個國家或地區都只是少數。就拿澳門來說，雖然目前在特區境外，尤其在中國內地投資、發展的澳門人、澳門私企很多，但大部分澳門人，主要是澳門�年，他們“傾向於公務員等較穩定高薪的工作”、“排斥競爭，根本不願意走出澳門，不願在競爭中尋求進步”、“即使是現在澳門談論最多的粵澳合作、橫琴開發，感興趣和願意前往橫琴發展的�年人也寥寥可數。”因此，採用思路一，只有部分有本事的澳門人能通過自己出去發展的方式最終收穫利益與成功，大部分的澳門百姓並不願意嘗試這種途徑。從對經濟發展的貢獻來說，出去發展更多地是造福境外社會，而非澳門社會。總之，這種思路其實只能發展部分澳門人、部分澳門企業，並不會給澳門社會整體的發展帶來多大的積極意義。那麼，進一步來說，這種思路解決不了問題，其實要歸因於它自身的缺陷，即在思路一下邊，特區政府始終是走不出去的，具體來說：第一，按照澳門財政及外匯儲備管理制度及政策，特區政府是不可以把財政儲備、外匯儲備投給私人公司的。那麼，特區政府走不出去，也就意味著特區不可能通過入股境外澳門私企的方式來創收，只能進行一些穩健、安全的傳統性金融投資。我們看到，截至二○一三年六月，澳門財政儲備已達一千六百六十億元，外匯儲備則達至一千二百七十億元，合共近三千億的儲備基金。但從去年澳門金管局的投資業績來看，兩者的投資回報率都追不上通脹百分點。很顯然，按照思路一，政府有錢但花不出去（至多只能買些諸如人民幣債券等的境外金融產品），澳門社會的整體公共利益很難取得大的增進。第二，政府走不出去意味著境外�不會有穩定高薪的澳門政府工向澳門�年提供，也不會有強大的政府扶持在等著澳門企業。那麼，在沒有穩定高薪政府工提供的情形下，想讓更多的澳門人走出澳門去發展顯然是極不現實的。因為前面提到，作為走出澳門發展的潛在主力軍的澳門�年，普遍傾向於公務員等較穩定高薪的工作，而且長期平靜、和諧、安穩的生活方式使得他們產生了不願競爭的心態。此外，大家知道，在澳門除了大型博企以外，大量存在著的是中小企業。它們是澳門經濟將來實現多元化平衡發展的希望。但這些中小企業的競爭力並不強，特別是在�多強大的內地企業面前，顯得尤為弱小。在這種客觀情形下，如果沒有澳門政府的牽頭與扶持，想讓大量的這類企業毫無顧慮地走向內地，顯然也是很不切實際的。綜上所述，思路一的根本缺陷就在於特區政府不能出去發展。這一缺陷所牽扯出的兩項現實問題在思路一的語境下無法被解決。（二）生態困境的問題接著，來看思路二——填海造地。對此，筆者以為就算我們可以認同有些觀點，即澳門特區有錢，為了填海花點錢根本不是問題，可有一個問題是只要填海造地就或輕或重會存在的，那就是自然生態環境將要遭到破壞。誠如澳門建設發展辦公室主任陳漢傑所說：填海工程必然影響原來的自然生態，我們能做的只是把影響減至最低。那麼，具體就澳門的填海而言，筆者認為對生態環境的影響可能還會牽涉出一系列的現實問題：首先，有關研究表明填海造地會導致局部海域海洋生態系統的退化，對近岸海域漁業資源造成嚴重影響。由於不斷填海造地，本澳近海生態壞境已發生變化，漁貨減少。近兩年休漁期，在內港錨泊的本澳漁船已經不足兩百艘，這與上世紀七、八十年代千帆並舉的場面簡直天壤之別。本澳漁業日漸萎縮不能全歸因於填海造地，但填海無疑是重要因素之一。其次，填海造地會產生大量工程噪音以及水域汙染，對許多瀕危野生動物的棲息造成嚴重影響。最典型的例子就是有“海上大熊貓”之稱的中華白海豚：它出沒於鹹淡水交界，在港澳水域一帶一直很活躍。據統計，一九九八年前後，生活在港澳附近水域的中華白海豚約一千五百條，但近年來已銳減近五成。對此，專家認為其中的主要原因包括工程噪音與水域汙染。因為海豚是依靠回聲來定位、與同伴溝通以及找食物，大量工程噪音嚴重影響了其聽覺。另外，水域汙染會讓海豚體內的細菌或病毒增加，易得病，甚至死亡。再次，填海造地很可能給澳門的幾個濕地生態系統帶來滅頂之災。澳門的紅樹林濕地是受全球保護的黑臉琵鷺的重要度冬棲息地；澳門的九澳濕地亦生長著世上特有的“澳門鳳尾蘚”。可是一九九八年時，因為填海造地，龍環葡韻的紅樹林植物群落完全被毀，包括黑臉琵鷺在內的候鳥們只能被迫轉移到路�連貫公路和蓮花大橋一帶的灘塗。有學者認為，如果填海工程繼續，濕地、鷺鳥、澳門鳳尾蘚都有可能面臨消失的危險。綜上，思路二的根本缺陷就在於它無法避免對自然生態環境的破壞，這種破壞又會帶出一系列的現實難題。（三）內地地方政府不願意的問題最後，來看思路三——向國家要地。在目前的情形下，這一思路也面臨著一個問題，即內地地方政府排斥畫地給澳門，這種排斥的存在決定了這種思路是走不遠的。為甚麼會有這種排斥，看看橫琴的例子，就一目瞭然：首先，從客觀上說，珠海政府完全具備自己開發的能力。我們看到珠海橫琴已經吸引了香港信德集團、意大利法拉帝集團和喜達屋酒店集團等企業的投資，而且銀河娛樂集團副主席呂耀東也表示，他們集團考慮在橫琴投資體育館、高爾夫球場和船塢，作為其澳門賭場的補充。此外，就在橫琴搞大項目而言，比如長隆項目、中國馬戲節項目等，我們發現如今的珠海政府也完全具有靠自己力量將它們辦好的能力。其次，橫琴已非三十年前人煙稀少的邊陲小島了。從二○○八年起，橫琴的地價就開始暴漲：二○○八年，長隆集團拿下富祥灣片區132萬平方米商服地塊時，橫琴的地價約為118元╱平方米；到了二○一三年一月，橫琴十字門商務區地塊地價被拍到了5,600元╱平方米；然後到了七月，橫琴的地價又被拍到了15,890元╱平方米；接著就到了最近迷你倉橫琴兩塊商住用地的地價竟分別被拍到了18,000元╱平方米與18,400元╱平方米。很顯然，如今的橫琴寸土尺金，把它讓給澳門人，無異於把自己到手的利益送給澳門，這無疑會遭珠海地方政府的極度排斥。總而言之，傳統三種思路本身都存在致命的缺陷，這些缺陷決定了它們無法解決澳門特區發展空間拓展的問題。二、新加坡的模式探索（一）尋求新的發展空間之戰略鑒於以上的論述，很顯然，就擴大澳門特區發展空間的問題，我們應當尋找一種可以克服傳統思路缺陷的新思路、新模式。基於前面的分析，筆者認為，從解決問題的角度來談，新思路的最佳方案大概就應當是要讓特區政府走出去，當然這種走出去並不是去佔內地的土地，而是與內地地方政府合作開發特定區域。因為只有這種模式才可能同時克服傳統思路的幾大缺陷。那麼，對於讓特區政府走出去的思路能夠解決傳統思路一、二的難題，這很好理解。可是，與內地地方政府合作開發內地特定區域是否可行，是否能為內地地方政府所接受則是一個可以探討的問題。不過，筆者認為這種合作在一定條件下是具有可行性的，比如新加坡探索出的擴展本國發展空間的新模式，就是一個成功的合作典範。我們知道，在上個世紀九十年代初，新加坡是一個幅員僅716平方公里，但人口已達270萬的國家。並且，當時新加坡政府的外匯儲備金已達400多億美元，中央公積金達到300多億美元，國民儲蓄也達到200多億美元。可是，從一九八八年開始，新加坡的國民儲備率就一直高於資本的投資率，換言之，新加坡過剩資金所產生的負效應很大。這主要是由其國土面積小所造成的：國土面積小，剩餘資金沒有地方可投，發展便受到了制約。在上述這樣一個背景下，一九九二年，新加坡政府制訂了擴大海外投資、尋求新的發展空間的戰略。這一戰略除了鼓勵新加坡人到海外投資以外，還包括一項重要內容，即以一種與外國政府合作的方式讓政府走出去，這一思路的最典型成果就是蘇州工業園區。下面，我們就來重點認識一下蘇州工業園區的誕生及其模式特徵。（二）蘇州工業園模式與中國開展合作開發的願望，最早是在一九九二年九、十月間由當時正在訪問中國江蘇省的新加坡內閣資政李光耀提出來的，很快便得到了中國政府的認同，並經雙方溝通後將項目初步預設為合作開發建設蘇州工業園區。此後一年多，中星兩國進行了幾輪的會談，最終於一九九四年二月廿六日在北京簽署了《中華人民共和國政府和新加坡共和國政府關於合作開發建設蘇州工業園區的協議書》，正式確立了蘇州工業園區項目。根據上述協議書第一條的內容，該項目的目標是要在蘇州建立一個以高新技術為先導、現代工業為主體、第三產業和社會公益事業配套的具有一定規模的現代工業園區。從最本質上來說，該項目的意義在於：中國借此項目可以一方面引進、利用國際資本、先進技術、先進設備來進行工業園區內的大規模項目建設，另一方面也能借鑒到新加坡開發、管理裕廊工業�的經驗；對於新加坡來說，它可借此機會拓寬發展空間，在一定程度上解決自己國土面積小而面臨的發展性制約。那麼，經過對蘇州工業園區的組織管理與開發建設模式的全面研究，筆者發現從作為一種一國拓展其發展空間的途徑的角度來說，總結起來，中星蘇州工業園區模式其實有著兩大特徵：即第一、新加坡的國家資本得以投資蘇州工業園區內；第二、新加坡政府得以參與蘇州工業園區的組織規劃、經濟管理以及公共行政管理之中。具體而言：首先，蘇州工業園區的早期主要開發主體是中新蘇州工業園開發區有限公司(CSSD)。CSSD是由中方財團和新方財團合資組建的合資公司，一九九四年成立。成立時，新方財團的出資比例佔到了65%，中方財團出資只佔35%。當時的新方財團是由十九家成員公司組成，其中大部分是新加坡政府控股的公司，剩下的是新加坡勞工基金（國際）公司與幾個一流的私人集團。換言之，新方財團是由新加坡政府控股的，CSSD在中國註冊成立，意味著新加坡國家資本投資到了蘇州工業園區。其次，就蘇州工業園的總體規劃與具體行政管理而言，中星雙方建立了三個層次的協調組織機構，即第一層次是由中星兩國政府所組成的聯合協調理事會，主要負責協調園區開發建設中的重大問題：規劃項目的總體方向和範圍、批准必要的資金來源，以及定期檢查進展情況等；第二層次是市一級的中星雙邊工作委員會，其實質是一個執行委員會，負責將總體規劃落實成具體計劃並監督計劃執行；第三層次是中星雙方各建的項目辦公室，主要負責共同決定有關新加坡管理經驗轉讓的具體事宜、向聯合協調理事會與雙邊工作委員會提出相關建議等。但要特別說明的是，在上述整套協調組織機制中，星方所扮演的角色只是政策建議人與決策配合人。以上便是筆者眼中蘇州工業園模式的兩大特徵。二○○七年十一月，中星兩國再次簽署協定合作建設天津生態城。兩年後，兩國又簽約合作建設廣州知識城。雖然從發展定位、借鑒內容等方面來說，天津生態城、廣州知識城與蘇州工業園存在差異，但是從作為拓展發展空間途徑的角度來說，它們走的還是蘇州工業園的老路。（三）探索蘇州工業園模式所受到的限制如上所述，從探尋擴展發展空間新思路的意義上來說，蘇州工業園模式有著兩項具有積極意義的特點。但是，這裡會有一個問題產生，即蘇州工業園模式的積極意義為甚麼只能到達這個程度？對此，筆者認為該模式其實是受到了自身所無法克服的限制，也即《中國政府和新加坡政府關於合作開發建設蘇州工業園區的協議書》第三條所述：“合作中，新加坡機構官員尊重中華人民共和國的主權；開發、建設和管理園區的活動應符合中華人民共和國憲法和有關法律規定。”簡而言之，探索蘇州工業園模式必須在中國主權所允許的範圍內進行。我們知道，根據憲法學理論，主權概念意味著它是一個國家對內最高與對外最終的權力。它內含了領土權與統治權。領土權是主權者對於領土的權利：其在國內法上表現為一個抽象的整體性所有權，即最高所有權（eminent domain），國家可以據此對私人土地實施徵收或者徵用；在國際法上則表現為主權者排除外國權利主張、保護國土的資格。所謂的統治權是主權者對於其領土上人民的最高命令權。根據通說，主權是不能與其內含的領土權、統治權以及它們的權能相分離的。假使分離，主權就無法成其為主權。對此，中華人民共和國所採取的立場一貫也是這樣的。因此，在一個主權國家的領域內，讓另一個主權國家對其部分領土實施佔有與使用，並且在該領土上行使統治權的思路是缺乏憲法學理論邏輯支持的。正是鑒於上述原因，無論中星蘇州工業園合作模式如何創新，新加坡政府在其中所能扮演的角色至多也只能是政策建議人、決策配合人，而不可能是直接管理人。更進一步來說，蘇州工業園模式只可能在一定程度上解決新加坡國家資本的保值問題，而不可能讓來合作區發展的新加坡人獲得強而有力的政府扶持。因為在這裡，他們的祖國畢竟還是“客人”，並沒有決策權。（上）周 挺迷你倉
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